400 8877 001土壤修復(fù)行業(yè)：盈利模式漸成熟 助力土壤修復(fù)市場騰飛
時間：2020-04-22 10:36:00 閱讀：4598 整理：廣州市場調(diào)查公司
一、新型土壤修復(fù)商業(yè)模式正積極探索，盈利問題有望解決
土壤修復(fù)潛在市場規(guī)模超十萬億。我國待修復(fù)土壤總量巨大，據(jù)十三五相關(guān)專家透露，繼1.7 萬億的《大氣污染防治計劃》和4.6 萬億的《水污染防治計劃》陸續(xù)的已經(jīng)和即將出臺，土壤修復(fù)規(guī)模將遠(yuǎn)超土壤和大氣，達(dá)到超十萬億元的規(guī)模。
我國土壤治理的重點分為三類：1.工業(yè)污染場地恢復(fù);2.礦區(qū)治理及其所相關(guān)的水污染治理;3.農(nóng)田污染治理。其中國家在前兩方面技術(shù)相對成熟，其中尤其是城市工業(yè)污染場地恢復(fù)，投資回報率高，市場更加活躍。而農(nóng)田污染由于范圍廣、回報小，治理難，收效慢等因素，治理項目僅有寥寥幾例，但目前已有盈利案例。我們預(yù)計隨著土壤修復(fù)市場深入發(fā)展，治理將逐步覆蓋城市工業(yè)污染地、礦區(qū)和農(nóng)田三個領(lǐng)域。在未來波瀾壯闊的土壤治理市場大幕即將推開之時，探索合理的土壤治理商業(yè)模式就顯得尤為重要。
1.1 傳統(tǒng)“先修復(fù)再出讓”模式依賴政府，行業(yè)缺乏造血功能持續(xù)性差
目前國內(nèi)污染場地修復(fù)一般有國土儲備局控制管理，在環(huán)保部確認(rèn)污染地塊后，由國土儲備局組織調(diào)查修復(fù)，確認(rèn)修復(fù)完成后在進(jìn)行拍賣。土壤修復(fù)的商業(yè)模式主要是招投標(biāo)模式和“修復(fù)+開發(fā)”模式兩種，以下將分別介紹。
招投標(biāo)模式一般將標(biāo)的分為場地調(diào)查風(fēng)險評估以及工程修復(fù)這兩個標(biāo)的，大型復(fù)雜污染場地修復(fù)除此之外增加一個技術(shù)中試和方案編制階段。接下來政府向土壤修復(fù)企業(yè)公開招標(biāo)，中標(biāo)企業(yè)得以負(fù)責(zé)標(biāo)的部分的評估或施工。招投標(biāo)模式的優(yōu)勢在于整個土壤修復(fù)過程中，政府始終作為土地的實際控制人。在竣工驗收時，可以對土壤修復(fù)效果進(jìn)行嚴(yán)格把控，保證了土壤修復(fù)過程的質(zhì)量和有效性。然而招投標(biāo)模式的不足之處在于，土地儲備中心從搬遷企業(yè)收購?fù)恋兀瑢ξ廴緢龅剡M(jìn)行調(diào)查、修復(fù)治理，完成治理后再進(jìn)入土地市場，這樣一個周期通常會持續(xù)數(shù)年之久。在這過程中，土壤修復(fù)需要地方政府墊支大量資金，對于地方財政產(chǎn)生了巨大的壓力，尤其是當(dāng)一次性出現(xiàn)大批量受污染土地等待治理時，對于地方財政的籌資能力將是巨大的考驗。
案例分析：北京市工業(yè)企業(yè)外遷后土壤污染治理
北京市近年來大力實施“退二進(jìn)三”政策，將眾多工業(yè)企業(yè)搬遷出主城區(qū)。根據(jù)《北京奧運行動規(guī)劃?生態(tài)環(huán)境專項規(guī)劃》,2008 年之前完成東南郊和四環(huán)路內(nèi)約200 家企業(yè)的調(diào)整搬遷。這些工業(yè)企業(yè)搬遷完成后,北京城區(qū)將騰退800 萬平方米的土地。搬遷企業(yè)多為焦化、化工或冶煉企業(yè),在其幾十年的生產(chǎn)過程中,已經(jīng)對廠區(qū)及其附近土地產(chǎn)生了眼中污染,如工業(yè)廢棄物堆積污染、土壤重金屬污染等。這些污染場地威脅周圍居民的身體健康,危及生態(tài)安全;同時其良好的地理位置使得污染場地再開發(fā)為商住用地成為必然趨勢。
從2006 年以來，北京市先后對北四環(huán)宋家莊交通樞紐等近百個場地進(jìn)行了評估和研究，并對其中的20 余個進(jìn)行了修復(fù)。這些深度修復(fù)工程投入不菲。僅以北京建工環(huán)境修復(fù)公司為例，從2007 年至今，就投入了超過20 億元的資金。資金來源基本為財政撥款。
“修復(fù)+開發(fā)”模式則是土壤修復(fù)企業(yè)與開發(fā)商聯(lián)合，作為一個整體同時承包污染場地的修復(fù)和開發(fā)，修復(fù)后土地在市場交易中增值部分作為土壤修復(fù)企業(yè)的收入。與招投標(biāo)模式相比，“修復(fù)+開發(fā)”模式最大的優(yōu)點在于引入了市場的資本，土壤修復(fù)成本費用由開發(fā)商承擔(dān)，減輕了污染土壤修復(fù)對政府財政的負(fù)擔(dān)。然而，不足之處也正是由于埋單者是開發(fā)商，目前我國在土壤修復(fù)市場尚未形成相應(yīng)的法律法規(guī)、行業(yè)準(zhǔn)則等硬性制度約束，這就使得開發(fā)商有動機(jī)將土地修復(fù)資金挪作他用，降低土壤修復(fù)質(zhì)量。同時，土壤修復(fù)周期較長，對于開發(fā)商的風(fēng)險管理提出較高要求，可能會發(fā)生開發(fā)商急于追求利潤而降低土壤修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的時間。
招投標(biāo)模式與“修復(fù)+開發(fā)”模式目前被廣泛運用于工業(yè)土壤修復(fù)市場，而在礦區(qū)土壤修復(fù)市場和耕地土壤修復(fù)市場應(yīng)用較少。其原因主要在于工業(yè)土壤修復(fù)往往來自于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、工廠搬遷，往往經(jīng)過修復(fù)的工業(yè)用地轉(zhuǎn)為民用，具有較大的升值空間，企業(yè)有動力開展土壤修復(fù)使土地價值得到提升，體現(xiàn)了“誰受益，誰治理”的思想。然而礦區(qū)土地和耕地由于其區(qū)位、用途等限制，升值價值有限，企業(yè)自愿修復(fù)意愿較低 ，資金來源主要依靠地方財政，對于地方財政壓力較大。未來土壤修復(fù)市場進(jìn)一步開拓，亟待探索新型商業(yè)模式滿足土壤修復(fù)市場的融資需求。
1.2 積極探索新型商業(yè)模式，有望解決盈利問題
目前，土壤修復(fù)市場處于探索階段的新型商業(yè)模式主要有PPP 模式和EMC 模式。
PPP(政企合作)模式是當(dāng)前政府主要推廣的基建投融資開發(fā)方式。自2014 年年底以來，國家密集頒布PPP 項目利好政策和指導(dǎo)性意見，體現(xiàn)了國家對于推進(jìn)PPP 模式的決心和緊迫性。在《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》中明確提出，要在以“七大重大投資工程包”為代表的基建投資領(lǐng)域，推進(jìn)PPP 模式，引入社會資本。生態(tài)環(huán)保類基礎(chǔ)建設(shè)是“七大重大投資工程包”中重要組成部分，土壤修復(fù)市場引入PPP 模式可以說是順應(yīng)了國家PPP 模式的浪潮。
PPP 模式解決土壤修復(fù)問題的最大優(yōu)勢在于，將民間資本引入土壤修復(fù)市場。正如我們在上文以及之前系列報告中分析過的，土壤污染具有隱蔽性和積累性的特點，無法像大氣污染、水污染那樣追根溯源，做到“誰污染，誰治理”。目前在“誰受益，誰治理”的思想下，工業(yè)污染場地修復(fù)市場已經(jīng)率先啟動。而當(dāng)前國內(nèi)許多污染場地都存在“污染責(zé)任主體不明確、缺乏良好的收益機(jī)制”的問題，很難套用“誰受益，誰治理”的邏輯，單純由“政府出資模式”籌措資金用于污染場地的修復(fù)又給政府帶來了巨大的財政壓力。PPP模式能很好解決資金不足的問題，消除阻礙土壤修復(fù)行業(yè)發(fā)展的瓶頸。同時，PPP 模式的實質(zhì)是政府通過給予企業(yè)長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，在這過程中剝離了政府信用，將隱形政府信用轉(zhuǎn)化為企業(yè)信用或項目信用，有利于降低融資成本、拉長融資期限。國內(nèi)PPP 解決土壤修復(fù)問題已經(jīng)有成功的先例，比如湘潭市竹埠港地區(qū)的PPP 項目就成為了較為典型的PPP 運作成功案例，我們將在后文詳細(xì)討論。
EMC 模式的實質(zhì)是企業(yè)與排污者簽訂能源管理合同，為排污者提供節(jié)能診斷、融資、改造等服務(wù)，并以節(jié)能績效分享方式回收投資和獲得合理利潤。EMC 在國內(nèi)運作與BOT類似，主要區(qū)別在于BOT 往往針對某一特定領(lǐng)域的工程，并在這一特定工程運營期收益收取作為收益，例如土壤修復(fù)BOT 項目等;而EMC 往往針對環(huán)境一攬子工程，將某個地區(qū)大氣污染治理、水污染治理、土壤污染治理、生活垃圾治理等一攬子承包，并按照由企業(yè)和業(yè)主按合同約定比例共享節(jié)能和環(huán)境治理帶來的收益。EMC 模式比BOT 模式更為優(yōu)秀的地方在于EMC 一攬子工程可以會發(fā)揮1+1>2 的規(guī)模效應(yīng)，綜合考慮一個區(qū)域的環(huán)境問題。由于大氣污染、水污染、生活垃圾污染、土壤污染等是動態(tài)地聯(lián)系在一起的，EMC 的治理效果會比BOT 更優(yōu)。另外，從收入金額上看，通常EMC 模式下每一分項的金額都會比單獨BOT 項目的金額要大，更大的合同可以更加充分調(diào)動企業(yè)改造的積極性。因此在發(fā)達(dá)國家，EMC 模式被普遍推行。
案例分析：“新余模式”
2012 年3 月，江西新余市政府與項目承接企業(yè)簽訂的《合同環(huán)境服務(wù)框架協(xié)議》，是全國第一個地級市和環(huán)保企業(yè)實行“政企合作”的大型綜合環(huán)境服務(wù)項目。項目中包括環(huán)境保護(hù)治理專項規(guī)劃制訂，環(huán)境顧問咨詢，水、氣、固體、噪聲污染綜合治理、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境服務(wù)產(chǎn)業(yè)平臺等全方位服務(wù)。當(dāng)年底，新余市獲批成為全國第一個合同環(huán)境服務(wù)試點地級市，也開創(chuàng)了我國政企合作應(yīng)對環(huán)境問題的新模式。
截至目前，項目承接企業(yè)已經(jīng)對新余市整體環(huán)境進(jìn)行了全面摸底與調(diào)研,并已啟動了新余市生活垃圾焚燒發(fā)電項目。新余市政府則在政策制定、稅收優(yōu)惠、資源配置等方面對企業(yè)進(jìn)行支持。未來將進(jìn)一步擴(kuò)大合同環(huán)境服務(wù)項目數(shù)據(jù)庫，在袁河工業(yè)園整體環(huán)境綜合治理、污泥處理、污水處理廠運營管理、城市雨污分流和農(nóng)村面源污染整治等方面開展項目。
除PPP 模式與EMC 模式外，土壤污染專項治理債券也是未來在土地污染治理方面可以嘗試的選擇之一。在利用債券資金進(jìn)行土壤污染治理項目完工后，土地騰出或升值后的土地出讓金，將成為土壤污染專項治理債券還本付息的主要資金來源。土壤污染專項治理債券的優(yōu)勢在于利用債券市場可以迅速籌集到治污所需資金，其不利之處在于模式并沒有較傳統(tǒng)招投標(biāo)模式有所創(chuàng)新，舉債實質(zhì)上仍然是地方財政出錢。另外，債券發(fā)行的基礎(chǔ)在于未來有治理修復(fù)完畢的土地增值收入，但這種增值收入在農(nóng)田、礦區(qū)土地修復(fù)，以及四線以下土地升值潛力較小的城市無法保障未來能按時還本付息，未來地方債務(wù)風(fēng)險加大。
案例分析：湘江治污，借債上馬
2011 年3 月，國務(wù)院正式批復(fù)《湘江流域重金屬污染治理實施方案》(以下簡稱《方案》)，這是全國第一個由國務(wù)院批復(fù)的區(qū)域性重金屬污染治理試點方案，在湖南省，又被稱為“一號工程”?！斗桨浮芬?guī)劃項目927 個，總投資595 億元。由于財政資金不足，項目進(jìn)展緩慢。以郴州為例，2012 年7 月，媒體披露郴州被列入“一號工程”的25 個重金屬污染防治項目無一通過竣工驗收。主要原因是地方政府配套資金不到位：25 個項目，總計劃投資19.8 億，但資金缺口達(dá)9 億元。
為解決資金缺口，湖南省推出重金屬專項治理債券。截至2014 年2 月底，衡陽市本級、湘潭市本級、郴州市蘇仙區(qū)、郴州高新區(qū)4 家分別發(fā)行重金屬污染治理專項債券16 億元、18 億元、15 億元、18 億元。債券分別由衡陽弘湘國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司、湘潭振湘國有資產(chǎn)經(jīng)營投資有限公司、郴州市新天投資有限公司、郴州高科投資控股有限公司發(fā)行。以上四家公司均是地方政府投融資平臺，募集資金用于區(qū)域綜合治理、河道整治、企業(yè)搬遷退出、歷史遺留廢渣治理、土壤修復(fù)等43 個項目。湖南就此成為國內(nèi)首個且唯一發(fā)行重金屬污染治理專項債券的省份。正是在借債治污的方法下，湘江重金屬治理得以艱難持續(xù)。
二、典型案例為國內(nèi)土壤修復(fù)市場指明方向
2.1“岳塘模式”——國內(nèi)工業(yè)污染場地修復(fù)PPP 模式的先驅(qū)
2014 年初，湘潭岳塘區(qū)政府與項目承接企業(yè)簽訂投資合作協(xié)議，合資組建“湘潭竹埠港生態(tài)治理投資有限公司”，作為重金屬污染綜合整治項目的投資和實施平臺。計劃投入資金95 億元，其中環(huán)境治理約20 萬元，主要來自財政投資和自籌資金。公司立足竹埠港1.74 平方公里區(qū)域，以重金屬污染綜合治理整治項目的投資、管理、服務(wù)為重點，實施區(qū)域內(nèi)關(guān)停企業(yè)廠房拆除、遺留污染處理、污染場地修復(fù)、整理，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作，預(yù)計單位修復(fù)成本為16.42 萬元/畝。污染治理完成后，這片始建于上世紀(jì)60 年代的工業(yè)區(qū)將整體開發(fā)為生態(tài)新城，參與各方將從治理土地增值收益中獲得回報。這種以“土壤修復(fù)+土地流轉(zhuǎn)”為核心的“岳塘模式”，消除了因污染企業(yè)破產(chǎn)關(guān)停導(dǎo)致責(zé)任主體缺失，治理資金缺乏等難題，充分發(fā)揮了企業(yè)作為市場主體的作用，調(diào)動了企業(yè)在資金投入、技術(shù)研發(fā)等方面的積極性，解決土壤污染治理投入大卻幾乎沒有產(chǎn)出的問題。目前，“岳塘模式”已得到國家高度認(rèn)可，竹埠港區(qū)域已被國家發(fā)改委批復(fù)為全國首批環(huán)境污染第三方治理試點。
2.2 礦區(qū)土壤修復(fù)開展基本源于“誰污染，誰修復(fù)”
紫金礦業(yè)污染案例：2010 年7 月3 日，福建紫金礦業(yè)紫金山銅礦濕法廠發(fā)生銅酸水滲漏事故，9100 立方米的污水流入汀江，導(dǎo)致汀江部分河段污染及大量網(wǎng)箱養(yǎng)魚死亡。初步統(tǒng)計，汀江流域僅棉花灘庫區(qū)死魚和魚中毒約達(dá)378 萬斤。土壤酸度值超正常范圍近萬倍，銅離子濃度值污染嚴(yán)重。高能時代提出以“垂直阻隔“為關(guān)鍵控制性工程的同康溝堆浸場復(fù)產(chǎn)改造方案，至2013 年完工，施工面積130 萬m2。事后紫金礦業(yè)歷經(jīng)三年整改共投入8.3 億，其中2 億元用來對濕法廠生產(chǎn)工藝和管道進(jìn)行改造，6 億多元用來進(jìn)行尾礦庫、儲水庫和污水處理系統(tǒng)的改造，此外還有超過8000 萬元的植被恢復(fù)資金投入，綠化面積1.08萬畝，單位成本7400 元/畝。目前高能環(huán)境以確認(rèn)收入12700 萬元。
2.3 農(nóng)田土壤修復(fù)基本仍依賴政府財政投入大環(huán)江河流域土壤污染治理案例：2001 年，環(huán)江縣尾砂庫遭遇特大暴雨潰壩，致使環(huán)江沿岸上萬畝耕地土壤受到重金屬污染。2012 年，廣西環(huán)江縣大環(huán)江流域土壤重金屬污染治理工程項目正式啟動?？偼顿Y金額為2650 萬元，其中中央財政補(bǔ)助2450 萬元，地方政府配套200 萬元。期間，中科院物理資源所環(huán)境修復(fù)中心采用植物萃取、超富集植物與經(jīng)濟(jì)植物間作、植物間隔和重金屬鈍化等修復(fù)技術(shù)，通過2 年時間修復(fù)了重金屬污染農(nóng)田1280畝，涉及3 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)7 個村。2015 年，該治理項目通過驗收。該工程是廣西壯族自治區(qū)第一例土壤修復(fù)工程。
經(jīng)治理，在植物萃取修復(fù)區(qū)域，土壤中鎘和砷的含量平均每年降低10%。治理區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)品達(dá)到當(dāng)?shù)卣．a(chǎn)量水平90%以上，農(nóng)產(chǎn)品的重金屬合格率達(dá)到95%。按照20 年、50 年中長期農(nóng)業(yè)收益計算，修復(fù)后的1280 畝農(nóng)田可產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收入1.56 億元和3.9 億元。
對比以上三個典型案例可以看到，目前我國土壤污染治理特別是農(nóng)田土壤修復(fù)和礦區(qū)土壤修復(fù)還基本停留在事件響應(yīng)的模式，并未深入至對于積累的土壤污染進(jìn)行治理。這顯然與我國土壤修復(fù)行業(yè)盈利模式不明確，依賴財政資金有關(guān)。而 “岳塘模式”為之后的土壤治理提供了融資新思路，未來借助PPP 模式進(jìn)行融資，緩解地方政府財政壓力，應(yīng)當(dāng)會成為土壤修復(fù)行業(yè)的主旋律。
三、國外盈利模式啟示：明確責(zé)任主體，融資機(jī)制完整
與西方國家很早就啟動土壤修復(fù)，目前已經(jīng)形成了較為成熟的土壤治理模式不同，我國土壤修復(fù)市場啟動較晚，尚處于萌芽階段。西方發(fā)達(dá)國家成熟的土壤修復(fù)市場的最大特點是建立起一套完整的土壤修復(fù)融資機(jī)制，不論是向污染企業(yè)收稅融資還是土地所有人出資，國家都通過立法的形式將土壤修復(fù)的責(zé)任界定的很清楚。先立法，進(jìn)而開展市場。與之相比，我國土壤修復(fù)事業(yè)目前對于財政依賴性強(qiáng)，私人資本介入較少。這在很大程度上與我國尚未出臺明確界定土壤修復(fù)責(zé)任的法律有關(guān)。未來隨著土壤法律的進(jìn)一步健全，相信私人資本將進(jìn)一步介入土壤污染市場，中國土壤污染治理市場的大幕也將在那時正式拉開。更多最新數(shù)據(jù)分析、市場分析報告、市場調(diào)研、行業(yè)分析請訪問2015-2020年中國土壤修復(fù)行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及投資分析報告》。
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